Como fazer um ajuste fiscal: mais impostos ou menos gastos públicos? Veja os dados.

Introdução

Fazer ajuste fiscal nunca é fácil para um governante. O motivo é que, quando um governo decide fazer um ajuste fiscal (isto é, reduzir os gastos ou aumentar impostos) para evitar um crescimento explosivo da dívida pública, quem arca com os custos dessa redução são os eleitores que estão vivos no presente, enquanto os beneficiários disso são pessoas que ainda nem nasceram^[1].

Apesar de impopular, muitas vezes fazer um ajuste fiscal é necessário para evitar algo mais grave no futuro. Caso investidores desconfiem da capacidade de um governo em pagar sua dívida, eles passarão a exigir juros cada vez mais altos para aceitar renová-la, o que pode levar um governo à incapacidade de pagar os juros de sua dívida e, em última instância, a um calote. No caso de um calote, sem poder emitir dívida nova (já que ninguém empresta dinheiro para caloteiros), o governo será forçado a fazer um ajuste brusco, de um ano para o outro — e não um que pode ser suavizado ao longo do tempo.

O Brasil ainda não chegou ao nível em que nenhum investidor aceita financiar a dívida do governo. Entretanto, o aumento exponencial da dívida pública, que subiu quase 20% em apenas dois anos, como observado no gráfico abaixo, é motivo de bastante preocupação.

Quando o ajuste se torna inevitável, portanto, é importante ao governante perguntar: como fazer esse ajuste? Há basicamente duas opções. Uma é pelo corte de gastos — com o governo deixando de executar despesas previstas anteriormente (salários, investimentos, construções etc.). A outra é pelo aumento de receitas — isto é, aumentando o dinheiro que o governo arrecada com tributos.

Dentre essas opções, em média, quando um ajuste é necessário, cortar gastos causa menos efeitos deletérios à economia do que aumentar impostos, tanto no Brasil quanto no mundo^[2]. Para entender como, veja os dados abaixo.

Ajuste fiscal: um remédio amargo, mas com doses diferentes

Em geral, um ajuste fiscal leva a uma contração econômica. Isso acontece porque a dívida do governo é como uma máquina do tempo. Quando tomamos um empréstimo — e aumentamos a dívida pública — para fazermos investimentos e aumentarmos nosso consumo hoje, nós estamos trazendo recursos do futuro ao presente. As gerações futuras, por sua parte, terão que consumir menos para ter que pagar a dívida contraída pela geração presente. Do mesmo modo, quando nós decidimos fazer um ajuste fiscal, consumimos menos no presente (representado pela contração econômica) e deixamos menos dívida para o futuro.

Acontece que nem todos os ajustes são iguais. Em 2010, o relatório anual do FMI sobre a economia mundial analisou mais de 30 anos de dados para estimar o efeito de ajustes fiscais sobre a economia de países avançados^[3]. A principal conclusão é que, em média, aumentar impostos é muito pior para a atividade econômica e o desemprego do que cortar gastos, como pode ser visto nos gráficos abaixo.

Dois anos após o ajuste, aumentar impostos ao ritmo de 1% do PIB leva, em média, a uma contração econômica de 1,7% do PIB e a um aumento da taxa de desemprego em 0,7% . Já cortar gastos tem um efeito muito mais ameno: um corte de gastos do tamanho de 1% do PIB leva a uma contração econômica de 0,2% e a um aumento do desemprego de 0,1% dois anos após o ajuste.

A razão para essa diferença, em grande medida, tem a ver com a taxa de juros. O aumento de impostos, em especial dos impostos indiretos (como a CPMF, por exemplo), cria pressões sobre a inflação, já que produtores tendem a repassar esses aumentos aos consumidores. Com isso, os bancos centrais têm menor capacidade de reduzir os juros para contrabalançar os efeitos negativos da contração fiscal.

Ao mesmo tempo, quando um governo decide cortar gastos, ele está sinalizando para investidores uma disposição de fazer um ajuste firme e uma vontade política de manter a dívida sob controle. Com isso, eles tendem a reduzir o juro mínimo necessário para emprestar dinheiro para o governo — chamado em economês de “prêmio de risco”.

Com essa combinação de fatores, um corte de gastos tende a ter efeitos bem menos nocivos do que um aumento de impostos.

Tá, mas no Brasil, como deve ser o ajuste fiscal?

Tais estimativas foram para os países ricos. Mas será que no Brasil é a mesma coisa? Felizmente, o relatório anual do FMI sobre o Brasil publicado no começo de 2015 traz estimativas desses mesmos efeitos. Apesar de usar um método estatístico diferente^[4], suas conclusões são similares.

No Brasil, contudo, os efeitos dos aumentos de impostos são ainda mais deletérios para a economia do que o corte de gastos. Se após três anos o impacto do corte de gastos de 1% do PIB na economia é próximo de zero, o aumento dos impostos em 1% do PIB leva a quase 2% de contração econômica.

Na Brasil, como no mundo, na hora de um ajuste fiscal, cortar gastos tem menos efeitos negativos sobre a economia do que incrementar impostos. Mas a realidade é que nem todo gasto público é igual.

Existem gastos que são feitos para facilitar o crescimento futuro. Por exemplo, quando o governo constrói uma ponte ou uma estrada e elas facilitam o comércio entre dois estados, as pessoas que vivem nesses dois estados, ao poder fazerem mais trocas, tornam-se mais ricas. Mas existem também gastos que só têm impacto econômico imediato — como o salário de funcionários que têm funções meramente burocráticas (pense, por exemplo, no salário do sujeito que trabalha para o Ministério da Justiça e assiste a filmes o dia inteiro para definir qual é a idade classificatória recomendada para cada filme).

Esses dois grupos podem ser definidos genericamente como “investimentos” e “gastos correntes”, respectivamente. Dentre eles, o governo tem cortado os investimentos enquanto os gastos correntes ainda têm crescido acima da inflação, como visto abaixo.

Cortar gastos correntes é difícil porque o orçamento brasileiro é bem rígido. Além das alocações de orçamento obrigatórias segundo a Constituição (como para a Saúde e Educação), o governo não pode, por exemplo, simplesmente demitir funcionários públicos.

Mas há espaço, por outro lado, para reduzir o número de ministérios e, com isso, reduzir muito os 24.200 cargos comissionados do governo federal. Outra opção é exonerar os servidores públicos que estão no cargo há menos de três anos e ainda não foram aprovados em seu estágio probatório^[5] ou fazer um Plano de Desligamento Voluntário (PDV) para os servidores públicos, como foi feito em 1999, em que o governo oferece um pacote de benefícios para os servidores para que estes possam se demitir de própria vontade.

Em tempos de crise, talvez o governo tenha que ser mais criativo. Por exemplo, nos Estados Unidos, estimou-se que, se todos os níveis de governo adotassem ligações pela internet (VoIP) em suas chamadas telefônicas no lugar do serviço tradicional, a economia seria de quase 5 bilhões de dólares, em valores atualizados. Igualmente, talvez seja interessante para o governo brasileiro deixar de gastar 1 bilhão de dólares com licenças de software proprietário e pensar em adotar software live na administração pública, onde isso ainda não foi feito. Outra alternativa é tentar encampar uma reforma universitária para liberar a captação institucional de recursos e para minimizar um tipo de gasto que beneficia desproporcionalmente os mais ricos.

O governo deve sempre fazer um cálculo de custo-benefício e tentar cortar gastos onde o impacto econômico é menor e onde os mais pobres sejam menos prejudicados. Por isso, faz mais sentido fazer cortes nos gastos com servidores públicos e universidades (que beneficiam os mais ricos e aumentam a desigualdade) do que gastos com o Bolsa Família (que beneficiam os mais pobres e reduzem a desigualdade).

É possível que, por causa da rigidez orçamentária brasileira, mesmo depois de fazer todos os cortes possíveis, seja necessário aumentar impostos.  Mas, até o momento, a sinalização do governo para controle dos gastos de custeio — os quais têm menor impacto econômico — é, no mínimo, bem modesta (como simbolizado pela aprovação do reajuste do judiciário). Esse é o grande desafio do novo governo. 

Conclusão

Fazer um ajuste fiscal nunca é fácil. Quando confrontado com essa necessidade, um governante tem duas opções: cortar gastos ou aumentar impostos. Empiricamente, no Brasil e no mundo, cortar gastos tem um impacto negativo menor do que aumentar impostos — em grande medida porque com cortes de gastos o Banco Central pode manter uma política monetária mais acomodativa. No Brasil, não há sinalização do governo para a redução de gastos correntes.

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Notas de rodapé

^[1] Isso porque, quando nós, por intermédio do governo, gastamos mais do que arrecadamos com nossos impostos, nós estamos transferindo renda de outras gerações para a gente. Esse gasto adicional – o “déficit”, em economês – será financiado por meio de um aumento da dívida pública. E essa dívida terá de ser saldada no futuro por gente que ainda nem nasceu.

^[2] Naturalmente, cada política tem sua especificidade. Aumentar as receitas fazendo com que filhos de famílias ricas paguem mensalidades por suas vagas em universidades públicas pode ser uma boa ideia, por exemplo. Mas o artigo traz dados sobre a relação média.

^[3] Efetivamente, foi estimado um painel dinâmico com ajustes fiscais identificados por um método narrativo.

^[4] O método específico ao Brasil são Autoregressões Vetoriais Estruturais (SVARs) e os os multiplicadores são derivados de funções de impulso resposta (IRFs) após choques exógenos aos gastos públicos ou impostos.

^[5] Segundo um advogado especialista em direito administrativo que consultei, essa opção é legal. Como meu conhecimento sobre direito administrativo é limitado, fica essa opção como alternativa apenas salvo melhor juízo.