Não foi o protecionismo que desenvolveu a Coreia do Sul

Quem conhece a Coreia do Sul do terceiro vídeo mais assistido do YouTube, “Gangnam Style”, dos produtos Samsung e Hyundai ou dos campeões de League of Legends, conhece um país rico e desenvolvido. É difícil acreditar que o mesmo lugar e o mesmo povo estiveram entre os mais pobres do mundo, há poucas décadas.

Em 1960, quando se recuperava de uma guerra na década anterior, a renda média do sul-coreano era de 158 dólares (medido em preços atuais).  Estava atrás de países como Gana e Libéria e superando por pouco a Costa do Marfim, segundo dados do Banco Mundial. Como um país antes tão pobre figura hoje entre as maiores economias mundiais, com um PIB per capita equivalente ao da Itália?

Para entender o espantoso desenvolvimento sul-coreano, podemos dividi-lo em 4 passos essenciais: as reformas econômicas do regime do general Park, a liberalização econômica sob o general Chun, o desenvolvimento educacional e a democratização.

A Coreia do Sul começou sua trajetória de desenvolvimento abandonando a estratégia dos desenvolvimentistas brasileiros

O início da guinada sul-coreana foi em 1961, quando o general Park Chung-hee assumiu o poder por meio de um golpe militar e logo iniciou uma série de reformas na economia. Uma delas foi o incentivo às exportações, que em menos de 20 anos cresceram de 2% para 30% do PIB.

Defensores de uma política industrial ativa e protecionista para o Brasil gostam de citar a Coreia como um caso de sucesso. Há alguns problema nesse raciocínio.

Até então, a Coreia do Sul já tinha uma política para a indústria nacional, conhecida como “substituição de importações”. O governo incentivava a produção local de produtos importados. Esse é um termo especialmente importante para o Brasil, pois foi colocada em prática durante grande parte da história brasileira e constava no receituário econômico da CEPAL, centro desenvolvimentista de onde saíram ícones como Celso Furtado.

A política de incentivo adotada pela Coreia do Sul a partir dos anos 1960 foi muito diferente. As tarifas de importação foram simplesmente eliminadas para os bens usados na produção de exportações, algo impensável por aqui. Apesar de buscarem o incentivo às exportações, as políticas passavam justamente por uma abertura ao comércio.

Um estudo de Connolly e Yi, economistas da Universidade Duke e do Federal Reserve, observou três períodos de redução nas tarifas coreanas e estimou sem impacto no crescimento do país. Até 32% da aproximação entre Coreia do Sul e o o G7 (clube das sete economias mais avançadas do mundo) é explicada pela abertura comercial.

O estudo também indica que a política de redução de impostos de importação para materiais usados na produção de bens de exportação não foi tão responsável por aumentar o PIB por trabalhador quanto as reduções gerais. Entre os anos 70 e 80, as tarifas caíram de 40% para 13%, o que foi três vezes mais efetivo para o crescimento, na comparação com a política específica para exportadores.

Outra lição interessante para o Brasil é que o efeito das três reduções de tarifas medidas, quando aplicadas juntas, é duas vezes maior do que se somássemos o efeito de cada uma agindo separadamente. Isso acontece porque essas políticas ficam mais efetivas quando as outras também ocorrem.

O protecionismo não é capaz de explicar o desenvolvimento coreano

As políticas de intervenção estatal parecem ter surtido pouco efeito no desenvolvimento sul-coreano. Em um relatório para a Asian Economic Policy Review Conference, o economista especialista em Ásia Marcus Noland fez um levantamento das políticas econômicas sul-coreanas e de seu efeito sobre o crescimento. Sua conclusão é de que “[e]mbora intervenções de política industrial podem ter tido um impacto positivo em alguns casos, quantitativamente elas não podem ter sido a principal explicação para o extraordinário desempenho de crescimento da Coreia do Sul”, em tradução livre.

Além disso, em uma apresentação ao Banco Mundial, Wonhyuk Lim, diretor do Korea Development Institute, ressalta a importância de condicionar o crédito subsidiado a metas, isto é, exigir que as empresas que recebem empréstimos baratos do governo exportem determinadas quantidades. Isso fazia com que essas empresas tivessem que provar sua importância à economia para continuar recebendo suporte do governo, com incentivos para continuarem produtivas, diferente do que ocorre em outros países com políticas parecidas.

Desregulamentação financeira, liberalização dos investimentos e austeridade fiscal foram cruciais para a Coreia do Sul

Em 1979, o assassinato do General Park não foi o fim das políticas econômicas acertadas. O grupo que tomou o poder, sob o comando do general Chun Doo-hwan, soube dar continuidade ao projeto de nação sul-coreano. Por essa razão, boa parte do que foi mencionado sobre as políticas adotadas no primeiro passo também se aplica ao regime de Chun. Foi justamente a capacidade da sociedade coreana de dar prosseguimento ao que vinha dando certo que produziu o fenômeno de crescimento singular. Uma das coisas que o estudo do desenvolvimento nos mostra é que a durabilidade é mais importante do que impactos fortes no curto prazo.

Ainda assim, o regime dos anos 80 destacou-se por iniciar um processo de liberalização econômica e desregulamentação financeira. O livro South Korea: a country study (Coreia do Sul: estudo de um país, em tradução livre), relata algumas das medidas adotadas.

Para aumentar o investimento no país, a Coreia deixou de ter uma lista de setores permitidos para investimento estrangeiro e passou a ter uma lista de setores proibidos (antes, tudo que não constava nas diretrizes oficiais estava proibido). Além disso, a lista negativa foi diminuindo ao longo dos anos: em 1984, 34% dos setores industriais não podiam receber investimento do exterior; três anos depois a parcela já tinha se reduzido a 21%. No mesmo ano, 1987, o governo aprovou políticas que diminuíam consideravelmente as restrições sobre o mercado doméstico de capitais.

O “milagre” sul-coreano também nos mostra que é possível crescer sem com isso sacrificar as contas públicas ou a inflação. A maior taxa de inflação da Coreia do Sul desde 1967 (quando começam os registros do Banco Mundial) foi de 28,7% – e depois da estabilização macroeconômica do governo Chun, nunca ultrapassou 10%.

A dívida do governo, em proporção ao PIB, era cinco vezes menor que a média dos países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD, na sigla em inglês) em 1990. Outro ponto muito diferente do Brasil. O exemplo asiático ilustra a insensatez daqueles que defendem que só com grande endividamento e afrouxamento monetário podemos alcançar a prosperidade.

Outro dado relevante é o que o país está entre aqueles com menor gasto social entre os membros da OECD e ainda assim apresenta baixas taxas de pobreza e um coeficiente de Gini, que mede a desigualdade, menor que de países como o Canadá e a Holanda.

Educação é a alma do negócio

O investimento e a dedicação ao aprimoramento da educação foram peças essenciais para o estrondoso crescimento sul-coreano. Hoje, o país está entre as primeiras posições do ranking do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA, na sigla em inglês), que avalia estudantes do mundo todo.

Tendo como norte um ideal igualitário de que a educação deveria ser fornecida a todos, o governo começou na década de 60 uma forte expansão do ensino primário e secundário. A expansão do ensino terciário (ou ensino superior) só começou a partir do final dos anos 70 e só ganhou força de fato nos anos 90. Cronologicamente, é o contrário do que ocorreu no Brasil.

O entendimento acertado dos governantes sul-coreanos era de que não adiantava o governo gastar dinheiro em educação superior se não fosse capaz de dar o ensino básico à maior parte da população. Como nota um estudo do departamento econômico da OECD, “[a]lém do impacto no crescimento do produto, a ênfase em prover acesso universal a escolas primárias e secundárias promoveu a mobilidade social e a igualdade de renda”, em tradução livre. Até hoje, o gasto com educação primária e secundária é três vezes maior do que o com educação superior.

O dinheiro não explica totalmente, porém, os resultados educacionais. A Coreia do Sul gasta hoje, em proporção ao PIB, menos do que países como México e Brasil. A explicação para esse fenômeno tem de passar pelo desenho das políticas, mais do que pelo investimento.

Desde os anos 60, o zelo pela atualidade e aplicabilidade do ensino fizeram com que ciência e tecnologia tivessem especial importância; tecnologia começou a ser ensinada no ensino fundamental  como disciplina à parte já nos anos 70.

Além disso, “[d]escoberta e investigação foram promovidas como métodos de ensino primordiais”, em tradução livre, de acordo com o estudo Education Policies and Reform in South Korea. Mais ainda, a Coreia enfatizou o ensino técnico e vocacional, permitindo que os alunos saíssem capacitados para o mercado profissional. Outro passo importante veio nos anos 90, quando a reforma do currículo reforçou o aprendizado centrado no aluno, respeitando as diferenças individuais.

Democracia

Defensores de regimes autoritários muitas vezes os exaltam pela capacidade que esses regimes têm de fazer reformas ao mesmo tempo com rapidez e com visão de longo prazo, e a Coreia do Sul costuma ser um dos exemplos usados para ilustrar a tese. Embora seja verdade que o regime sul-coreano tenha tido resultados positivos, as evidências são escassas para afirmar que isso seja uma vantagem das ditaduras em geral; a maioria dos economistas hoje acredita que instituições inclusivas são mais propícias ao desenvolvimento. Além disso, a corrosão do autoritarismo no país mostrou as fragilidades desse sistema e a incapacidade de perpetuar o crescimento.

Um dos efeitos perversos de anos de dirigismo estatal na economia foi o enraizamento de redes corruptas nas estruturas do Estado e a excessiva burocratização do sistema financeiro. Se você conhece a história do desenvolvimento sul-coreano, talvez esteja estranhando que eu não tenha falado até agora dos chaebols. Se não conhece, talvez uma pequena explicação seja necessária antes.

Os chaebols são conglomerados empresariais coreanos, geralmente controlados por famílias, que muito se beneficiaram das políticas de estímulo do governo, como é o caso da Samsung, da Hyundai e da LG. O motivo para só falar deles agora é que, apesar de terem sido motores do desenvolvimento, suas relações privilegiadas com o Estado fizeram com que se tornassem fontes de corrupção e concentração de poder, parecido com o que ocorreu em outros países em que o governo tinha a capacidade de privilegiar determinadas empresas, como no Brasil. Foram esses grupos que tinham o capital político para se opor a reformas que aumentassem a competição e melhorassem a governança corporativa, mesmo já sob governos democráticos na década de 90.

Foi preciso o choque da crise asiática de 1997 para que o país conseguisse promover reformas efetivas de melhora do ambiente institucional e combate à corrupção. Conforme o já mencionado economista Wonhyuk Lim, em sua apresentação sobre lições da experiência coreana, “a Coreia do Sul efetivamente usou a crise como uma oportunidade para redefinir os papéis respectivos dos mercados, do Estado e dos agentes não-estatais; e para fazer a transição para uma economia de mercado democrática”, em tradução livre. Ainda segundo o mesmo estudo, a “[d]emocracia agora provê a plataforma institucional para que a Coreia do Sul desenvolva a autonomia, a diversidade e a experimentação essenciais para o crescimento contínuo”.

Casos de sucesso como o da Coreia do Sul são eventos raros e singulares. Cada país tem suas idiossincrasias; e entender quais são os fatores fundamentais do desenvolvimento é uma das mais árduas tarefas da economia moderna. Ainda assim, muitas lições valiosas podem ser tiradas analisando a história dos países que triunfaram.

No caso coreano, a introdução de instituições públicas sólidas, que incluem a maior parte da população nas transações econômicas, foi um dos motores primordiais, assim como as reformas liberalizantes que encorajaram as trocas e o investimento, reduzindo tarifas e regulações. Também imprescindível ao “milagre” sul-coreano foram a continuidade do projeto de nação e a dedicação à melhoria educacional. Por fim, a democratização pôde consolidar a abertura por qual passou a sociedade coreana na segunda metade do século passado e pavimentar o caminho para o futuro. Talvez não viveremos para ver outros crescimentos “milagrosos” como o dos tigres asiáticos, mas somente se soubermos enxergar as políticas adequadas é que podemos tentar.

Dados: Banco Mundial e OECD

Connolly, M., & Yi, K. (2015). How Much of South Korea’s Growth Miracle Can Be Explained by Trade Policy?. American Economic Journal: Macroeconomics, 7(4), 188-221.

Noland, M. (2012). Korea’s Growth Performance: Past and Future. Asian Economic Policy Review, 7(1), 20-42.

Lim, W. (2011). Joint Discovery and Upgrading of Comparative Advantage: Lessons from Korea’s Development Experience. In S. Fardoust, Y. Kim, C. Sepulveda (Eds.) , Postcrisis Growth and Development: A Development Agenda for the G-20 (pp. 173-226). Washington, D.C.: World Bank.

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