O que é pedalada fiscal? Um manual para não-economistas

Ontem o Tribunal de Contas da União rejeitou a execução orçamentária de 2014 do governo federal. O relatório menciona que “2014 foi um sistemático e abrangente descumprimento de princípios basilares que regem a administração pública.” Um dos pontos basilares para essa rejeição foram as chamadas “pedaladas fiscais”. Mas o que são essas pedaladas e por que o governo se utilizou delas?

O que são pedaladas fiscais?

Pedaladas fiscais são operações atípicas, não previstas na legislação, utilizadas para maquiar o resultado das contas públicas. Um exemplo claro disso ocorreu por meio do sistema de distribuição dos benefícios sociais do governo. A população recebe esses benefícios em agências da Caixa Econômica Federal e o Governo Federal, por sua parte, tem um contrato com a Caixa que prevê uma remuneração ao banco pelos custos operacionais dessa distribuição.

Como os beneficiários recebem dinheiro dos programas sociais pela Caixa, o Governo Federal deve manter, junto àquela instituição financeira, uma conta com saldo positivo para a Caixa faça tais pagamentos. À medida que pagamentos são feitos, o governo deve sistematicamente depositar mais dinheiro nessas contas, mantendo nela um saldo positivo. Veja abaixo que, historicamente, esse modelo funcionou bem. A despeito de breves débitos com a Caixa (que usualmente não duravam mais de um mês), o governo entre 2004 e 2012 manteve um saldo junto ao banco público.

Contudo, a partir do último trimestre de 2013 o governo passou a acumular amplas dívidas em seu saldo com a Caixa Econômica Federal. Veja abaixo.

Mas qual é o porquê disso? O melhor indicador de solidez fiscal do governo é a diferença entre tudo aquilo que o governo arrecada com tributos e tudo aquilo que o governo gasta antes de pagar os juros da dívida pública – chamado em economês de “resultado primário”. E o que isso tudo tem a ver com as tranferências do governo com a Caixa? – você pode estar se perguntando.

A questão é que quando o governo deixa de compensar a Caixa por meio desses depósitos sistemáticos, os governantes estão inflando artificialmente o resultado primário do governo. Como? A questão é que, apesar do gasto social ter efetivamente ocorrido, ele ainda não saiu das contas do Governo Federal – e sim da Caixa. Como o governo federal só saldou sua dívida de 2013 com a Caixa em janeiro de 2014, por exemplo, o resultado de 2013 ficou artificialmente inflado. Igualmente, o resultado do primeiro semestre de 2014, usado como referência para as eleições presidenciais, dava a impressão que a situação fiscal do governo era melhor do que realmente era.

Mas qual é o problema disso?

A Lei de Responsabilidade Fiscal proibe, em seu artigo 36, que um banco público financie os gastos do governo que o controla. No caso da Caixa, a entidade controladora é o Governo Federal, mas isso também é válido para governos estaduais. Por exemplo, o governo do Rio Grande do Sul não poderia ter suas despesas primárias financiadas pelo Banrisul.

A ideia por trás de tal proibição tem dois eixos principais. O primeiro é incentivar os diversos níveis de governo a terem orçamentos mais racionalizados, com gastos primários financiados com receitas primárias, sem que haja grandes dívidas deixadas para administrações futuras.

O segundo é  fruto da experiência inflacionária brasileira. Até 1984, uma das causas da alta inflação sistêmica no Brasil era o fato dos governos estaduais e federal poderem financiar gastos por meio de bancos públicos. Depois desse financiamento, os bancos eram recapitalizados pelo Banco Central através de um mecanismo complicado chamado de “conta-movimento” (para entender mais dessa parte da história, clique aqui), que na prática significava que os políticos estaduais e federais poderiam imprimir quantidades ilimitadas de moeda, gerando ampla inflação. Para evitar esses problemas do passado, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz essa proibição – que é bastante razoável.

O Tribunal de Contas da União entendeu que o atraso constante e sistemático do governo em seu saldo com a Caixa era equivalente a um financiamento de gastos públicos pela Caixa. Isso porque o governo acabou obrigando a Caixa a utilizar recursos próprios para arcar com obrigações que eram suas. O esquema é resumido na figura abaixo, disponível na página 600 do relatório do TCU sobre as contas de 2014.

A Caixa deveria ser mero intermediário – ou seja, uma prestadora de serviços que usa de sua rede de agências para distribuir benefícios financiados com recursos do governo depositados em uma conta específica. Mas, com esses longos e robustos atrasos, ela precisou usar receitas próprias pra pagar em dia essas despesas primárias da União com gastos sociais. Esse ciclo é o que caracteriza o financiamento ilegal – a “pedalada fiscal”.

Quais as consequências disso para o futuro?

A mais importante consequência disso é uma importante sinalização no sentido da preservação dos princípios de responsabilidade fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um marco que ajuda a evitar o endividamento excessivo dos estados e também do governo federal. Ter uma dívida que não cresce ao longo do tempo é importante. Afinal de contas, como toda dívida precisa ser paga no futuro, uma dívida maior no presente significa maiores impostos ou menos serviços públicos no futuro.

Nesses últimos anos, quando as pedaladas se fizeram mais presentes, também ocorreu uma deterioração na dívida do governo, que passou a aumentar em relação ao PIB. As pedaladas não são responsáveis pelo aumento da dívida em si. Mas elas são mais um sinal da deterioração da estrutura fiscal do país.

No longo prazo, é importante restaurar o compromisso com as regras de estabilidade fiscal e de transparência, responsabilidade e controle dos gastos públicos. Independentemente das  consequências políticas das pedaladas fiscais, a sinalização do TCU é extremamente importante. Ela demonstra que as instituições brasileiras estão respondendo a pedaladas, jeitinhos e outras ilegalidades que revertem os importantes avanços estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso é essencial para prosperidade futura do país, a despeito de qual governante esteja no poder.