Por que Temer vetou a abertura do mercado de aviação civil?

Em março de 2016, começou a tramitar no Congresso Nacional a Medida Provisória 714, de autoria da presidenta afastada Dilma Rousseff. A proposta aumentava de 20% para até 49% o limite máximo de capital estrangeiro nas empresas de aviação civil brasileiras.  Uma emenda posterior chegou a liberar este percentual para até 100% – ou seja, empresas inteiramente estrangeiras poderiam operar no Brasil.

Apesar de contar inicialmente com apoio do presidente interino Michel Temer, a nova proposta ia de encontro aos interesses tanto da oposição quanto da base aliada. Temer mudou de posição e vetou a emenda.

Diante desse rearranjo, por que impedir que investidores estrangeiros tenham 100% do capital das companhias aéreas brasileiras? 

A abertura, por si só, não necessariamente implicaria no interesse imediato de investidores estrangeiros no mercado brasileiro. Da mesma forma, a nova lei não tornaria automático em qualquer estrangeiro o desejo de participar em 100% do capital em alguma empresa atuante no Brasil.

Portanto, a sugestão de que essa emenda necessariamente quebraria todas as companhias aéreas nacionais, entregando todo o mercado na mão com exclusividade para estrangeiros, é praticamente impossível. Mas vale a pergunta, que é essencial para entender o problema e as críticas ao projeto: se todas as empresas aéreas atuantes no país fossem exclusivamente estrangeiras, qual seria o problema?

Inverter a formulação nos ajuda a esclarecer o que está em jogo: Por que um brasileiro comum deveria querer companhias com maioria de capital brasileiro controlando o setor aéreo?

Os principais argumentos para defender a manutenção de empresas com capital majoritariamente nacional no setor geralmente levam em consideração a soberania do país ou a proteção da indústria contra a concorrência estrangeira. Trata-se de uma política – ou postura – muito antiga, conhecida pelo termo “protecionismo”.

Em relação ao primeiro argumento, sejamos francos: não há sequer um consenso sobre o que significa essa soberania, quanto mais sobre o que isso tem a ver com a atuação de companhias aéreas estrangeiras. Só depois de sabermos exatamente o que é essa soberania, ou – como costumar acontecer – depois de encontramos uma conceituação em pressupostos doutrinários, é possível verificar se há incompatibilidades.

Num cenário de globalização, especialmente no campo econômico, o conceito clássico de soberania nacional tem sido enfraquecido. Há a necessidade de coexistência da capacidade de autodeterminação do Estado com a presença de livre concorrência no mercado nacional e o respeito simultâneo às normas e práticas supranacionais relacionadas à atividade econômica. Assim como os demais princípios formadores de um Estado, não é possível compreender soberania de forma inflexível. Os Estados, pois, cada vez mais flexibilizam o conceito de soberania, a fim de se adequarem ao novo contexto mundial.

Salienta-se que no Brasil o setor aéreo já está sujeito às companhias privadas. Então por que essa preferência em empresários com capital brasileiro à empresários com capital estrangeiro? Por que é possível afirmar abstratamente que o capital brasileiro está preocupado em “proteger a soberania brasileira”?

Qualquer empresa aérea, eventualmente controlada por estrangeiros ou brasileiros, estará sujeita às regras de segurança e trabalhistas do Brasil. Então, tanto faz o percentual de capital nacional ou estrangeiro de cada empresa, o importante é que igualmente sigam o ordenamento jurídico do país. Dessa forma, o primeiro argumento “cai por terra”.

Já o segundo, por que proteger as empresas com capital brasileiro de concorrerem com empresas de capital estrangeiro? Trata-se, na verdade, de um argumento protecionista, algo que vai de encontro ao aumento de produtividade de um país, além de impedir a integração competitiva dos fluxos internacionais do comércio, como já expomos nesse instituto. Países que se furtam em participar do jogo da competição internacional, sinalizam suas deficiências em termos de integração global, além de prejudicarem seus consumidores.

É preciso considerar que nem sempre as medidas de proteção da indústria nacional se prestam a concretizar os motivos que originaram a sua existência. De maneira geral, maior proteção, ao limitar a concorrência com o exterior, implica aumento de preços domésticos. Além disso, também diminui a oferta de empregos, especializados ou não, já que há menos oferta global de empresas atuantes no país.

Existem situações cujo protecionismo inicial se justifica para gerar competitividade ao longo do tempo em determinado setor, são as chamadas vantagens dinâmicas. Ocorre que tais vantagens dinâmicas pressupõem incentivos igualmente dinâmicos e concomitantes, ou seja, modificados com o passar do tempo. Não é plausível tornar incentivos temporários em permanentes, de forma a apoiar indústrias ou setores que possivelmente envelheceram ou já estão aptas em competir.  Nessas situações, o protecionismo nada mais é do que tirar recursos de uma parte da sociedade em benefício de empresas obsoletas ou protegidas desnecessariamente. Vale destacar que no caso brasileiro o país não tem obtido boas experiências com medidas protecionistas, vide a Lei da Partilha do pré-sal e a Lei da informática. Práticas assim tornaram a indústria brasileira mimada.

É verdade, por outro lado, que podem ser aventados argumentos favoráveis ao atual impedimento de abertura do mercado baseados na necessidade de políticas de oferecimento de infraestrutura aeroportuária e de proteção da concorrência no setor. Ora, tais argumentos não impedem o debate apartado no que diz respeito  à abertura do mercado de aviação civil. Até porque, a chegada do capital estrangeiro, como já dito acima, não é consequência imediata e lógica decorrente da mera permissão de sua existência.

Inclusive, vale trazer ao debate que o próprio Governo Dilma quis deixar sua marca de privatização dos aeroportos com as grandes concessões realizadas, de forma que a infraestrutura aeroportuária melhorou substancialmente, a ponto de poder receber maiores demandas. Ou seja, infraestrutura e defesa da concorrência são medidas complementares, mas não necessariamente são operacionalizadas em concomitância.

Por fim, um último questionamento: por que Temer não manteve sua posição favorável à abertura total ao capital estrangeiro?

As pressões do Parlamento sobre a temática notadamente envolve interesses do capitalismo de compadres. Ampliar os mercados e reduzir a competição é sempre o interesse dos players. Entretanto, vale o alerta de que a ampliação do mercado pode com frequência ser suficientemente condizente com o interesse público, mas a redução da competição, por sua vez, nunca é.

Sabe-se que nem Temer, tampouco o PMDB são liberais. O veto certamente foi utilizado como barganha política em prol de maior governabilidade, ainda mais em um contexto de derrotas no parlamento. Portanto, podemos afirmar que, assim como as medidas liberalizantes de FHC, as do governo interino tomam forma e vigor muito mais por necessidade que por convicção ideológica.