O “13º do Bolsa Família” em Pernambuco e o ajuste fiscal necessário

por Pedro Neves Holanda e André Spigariol[*]

Sumário executivo

• A Assembleia Legislativa de Pernambuco aprovou um pacote fiscal enviado pelo Poder Executivo que aumenta impostos e cria a Nota Fiscal Solidária, um programa de restituição tributária voltado aos beneficiários do Programa Bolsa Família no estado, apelidado de “13º do Bolsa Família”. A iniciativa devolverá aos contribuintes um benefício anual de 5% do valor pago por produtos da cesta básica, no valor máximo de R$ 150 por pessoa.
• Somente 23,4% dos beneficiários do Bolsa Família em Pernambuco recebem parcelas iguais ou superiores a R$ 250. A quantia representa o gasto mensal com produtos de primeira necessidade estipulado pelo Governo de Pernambuco para que os beneficiários tenham acesso integral ao benefício da Nota Fiscal Solidária.
• Mais da metade (51,5%) das famílias pernambucanas beneficiárias do Bolsa Família têm renda mensal de até 1 salário mínimo. Em média, a renda mensal familiar desses domicílios alcança R$ 1001 (em valores atualizados).
• A NFS irá provocar mudanças nas decisões de consumo de 16,2% da População Economicamente Ativa. Trata-se, portanto, de intervenção substancial no mercado consumidor.
• A Nota Fiscal Solidária cria um sistema de incentivos prejudicial aos micro e pequenos empreendedores. Para obter o benefício, consumidores não poderão fazer suas compras em pequenos estabelecimentos e feiras livres que não emitam nota fiscal. No curto prazo, esses incentivos levam à tendência de aumento da concentração de receita em empreendimentos maiores (como supermercados).
• Pernambuco terá terceiro ano consecutivo de déficit primário em 2019 e crescimento insustentável do déficit previdenciário. Situação fiscal do estado é longe da ideal para a criação de novas obrigações e exige ajuste.
• Aumentos de impostos têm efeitos mais deletérios e prolongados sobre a economia do que cortes de gastos. O pacote fiscal enviado pelo Governo do Estado cria novas despesas e eleva a carga tributária, prejudicando o PIB pernambucano e a renda das famílias proporcionalmente mais vulneráveis.

Introdução

O mais recente Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais publicado pelo Tesouro Nacional acendeu a luz de emergência no Palácio do Campo das Princesas. A Capacidade de Pagamento (CAPAG) do Governo de Pernambuco foi rebaixada para a nota C, sinalizando de que as coisas vão mal na gestão fiscal do estado. Para ajustar as contas, o Governo enviou para a Assembleia Legislativa um pacote com 12 propostas, contendo aumentos de impostos e a criação de um novo mecanismo de restituição tributária para famílias de baixa renda, apelidado de “13º do Bolsa Família” durante a campanha eleitoral.

Entre as medidas anunciadas, está a criação da Nota Fiscal Solidária (PL 2093/2018), aprovado pela Assembleia no dia 27 de novembro. O programa cumpre uma promessa feita pelo Governador Paulo Câmara durante a campanha eleitoral de 2018. Inspirado no “Nota Fiscal Paulista”, o programa pernambucano cria uma restituição do ICMS aos consumidores que declaram seu CPF na emissão do cupom fiscal. Ao contrário de seu primo paulista, o Nota Fiscal Solidária se aplica somente a produtos de primeira necessidade comprados por beneficiários do PBF em Pernambuco.

A partir de março de 2019, os beneficiários do PBF acumularão créditos tributários correspondentes a 5% do valor dos produtos definidos pela lei[1] e adquiridos em estabelecimentos que emitam cupom fiscal. Ao final de 12 meses, estes créditos serão restituídos aos contribuintes, no valor máximo de R$ 150 por benefício. No entanto, para receber o crédito máximo permitido pela lei, o cidadão deverá acumular R$ 3 mil em compras dos produtos selecionados (R$ 250 por mês). Inicialmente, a proposta do governo concedia restituição de 2,5% do valor pago pelos produtos, de modo que, para ter o benefício máximo, o contribuinte precisaria acumular R$ 6.000 em compras ao longo do ano. Diante da repercussão negativa, o Poder Executivo enviou uma emenda para alterar os percentuais e também ampliar o rol de itens contemplados pela restituição (Lima, 2018).

Para custear o impacto da medida no Orçamento, o Governo aumentou em 2% o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre produtos de valor mais alto – a exemplo de veículos acima de R$ 50 mil e joias – ou que tenham custos ecológicos ou na saúde pública – como canudos, copos e embalagens plásticas, bebidas alcoólicas e refrigerantes. Além disso, a proposição que engloba essas medidas (PL nº 2097/2018), também aprovada pela ALEPE, determina o aumento de 2% do ICMS sobre o etanol utilizado como combustível e a redução de 2% do mesmo tributo sobre o diesel.

Nota Fiscal Solidária e os beneficiários do PBF

De acordo com informações prestadas à Comissão de Finanças Orçamento e Tributação da ALEPE, o Governo de Pernambuco calcula que o novo programa social beneficiará 1.150.000 unidades familiares cadastradas no PBF em Pernambuco, ao custo previsto de R$ 172,5 milhões a partir de 2020. Para calcular o impacto orçamentário, a Fazenda estadual multiplicou o número de famílias beneficiárias pela quantia de R$ 150 – o valor máximo da restituição da Nota Fiscal Solidária.

No entanto, para avaliar a abrangência do NFS, é primordial que se analisem os dados referentes aos beneficiários do programa Bolsa Família no estado de Pernambuco.

Segundo o Portal da Transparência, 1.240.278 pernambucanos foram beneficiados pelo Bolsa Família em 2018 até o mês de setembro, representando 14,17% da população do estado e 16,2% da População Economicamente Ativa. Em 2017, quando o PBF beneficiou 1.273.822 famílias pernambucanas, o programa entregou uma média anual de R$ 1.863,77 por beneficiário, num total de R$ 2,3 bilhões destinados ao estado.

Tabela 1. Quadro-resumo do PBF em Pernambuco (2017-2018)

Fonte: Portal da Transparência/CGU

Segundo o Ministério de Desenvolvimento Social, o benefício médio do PBF em Pernambuco foi de R$ 183,40 no mês de novembro, abrangendo 1.178.219 beneficiários. A base de dados referentes aos saques do Bolsa Família de agosto de 2018 (a mais recente disponível) mostra ainda que 76,6% dos beneficiários pernambucanos receberam parcelas inferiores a R$ 250 naquele mês.

Porém, as famílias beneficiárias do PBF não vivem apenas do programa federal. Existem poucos estudos disponíveis sobre a renda destes domicílios, sendo a PNAD Contínua Anual a fonte mais confiável para estes dados, embora esta tenha sua validade contestada pelo Ministério do Desenvolvimento Social. Segundo a pasta, o IBGE subestima em cerca de 4 milhões o número de beneficiários do PBF (29,1% do total).

De acordo com a pesquisa, a renda média mensal de uma família[2] pernambucana beneficiária do Bolsa Família é de aproximadamente R$ 1001, em valores ajustados pela inflação. Pouco mais da metade dessas famílias vive mensalmente com, no máximo, 1 salário mínimo.

Assim, sob o ponto de vista da assistência social, é correta a redução do consumo mínimo mensal dos produtos de primeira necessidade de R$ 500 para R$ 250, bem como a ampliação dos itens contemplados pela Nota Fiscal Solidária. Com estas alterações, o Poder Executivo amplia o alcance do programa e reforça seu caráter redistributivo.

Efeitos sobre o comércio

Ao exigir que os consumidores declarem seu número de CPF em cada cupom fiscal para contabilização dos créditos da NFS, o Governo de Pernambuco cria um incentivo para que os beneficiários do PBF deixem de comprar nos pequenos estabelecimentos e no comércio informal, que em geral não oferece nota fiscal (como no caso de feiras livres). Com este novo arranjo de incentivos econômicos, a tendência é que empreendimentos maiores (como supermercados) passem a receber mais clientes em busca da nota.

Uma entrevista recente do secretário da fazenda em exercício corrobora essa análise:

“Ele não vai receber (se comprar em feiras ou em mercadinhos que não recolham impostos). Ele tem que denunciar a Secretaria de Fazenda para que tome as providências em relação a esse estabelecimento se for o caso para fazer a cobrança do imposto devido”

Bernardo D’Almeida, secretário da Fazenda de Pernambuco (em exercício)

Assim, a Nota Fiscal Solidária e as recomendações dadas pelo Poder Executivo estadual estabelecem um sistema de incentivos com elevado ônus para os micro e pequenos empreendedores do comércio. Uma pesquisa realizada no final de 2017 pelo SPC e pela Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas aponta que 95% dos consumidores brasileiros preferem fazer suas compras em estabelecimentos próximos às suas casas.

Já a Pesquisa de Orçamentos Familiares do IBGE (2008) revela que gastos com alimentação, gás doméstico, artigos de limpeza e itens de higiene e cuidados pessoais representam 37,7% do consumo mensal das famílias pernambucanas com renda de até um salário mínimo. Pelo salário mínimo vigente, a cifra representa uma despesa mensal de aproximadamente R$ 360.

Falhas no desenho da política pública

Em geral, quando se tenta justificar uma política de intervenção econômica para um problema identificado busca-se analisar justificativas contundentes, e partir destas, comparar com alternativas concorrentes, até mesmo a alternativa de não praticar intervenção alguma. Assim, um bom desenho de política pública depende, além dos objetivos (boas intenções), de uma exposição clara das consequências, seguida de uma avaliação dos impactos e resultados desejados.

Recentemente, o Ministério da Fazenda e o IPEA marcaram posição neste sentido ao elaborar uma cartilha para auxiliar o processo de tomada de decisão, o Guia Prático de Análise Ex Ante, em que indica aos gestores o passo a passo de uma reflexão que deve ser feita antes da implementação de uma política pública. Segundo o manual, o ponto para legitimar a intervenção proposta no problema delimitado é analisar se há justificativas frente a outras possíveis alternativas de intervenção, incluindo como uma das alternativas a não intervenção no problema e sua tendência natural de evolução. Tudo indica que o Governo de Pernambuco não adotou esta prática.

Durante a década de 1950, na China, foi lançada uma campanha para matar pardais, pois sua multiplicação descontrolada prejudicava a agricultura, devastando as sementes. A campanha atingiu seu objetivo de exterminar os pardais. Porém, livre destes animais, as lavouras foram devastadas por gafanhotos, que aumentaram sua população na ausência de seus predadores. O desenho de política pública não foi preciso em medir esses efeitos.

Embora existam evidências para suportar a premissa de que uma parte significativa das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família possuam renda suficiente para consumir uma cesta mínima que atenda às regras do programa de Nota Fiscal Solidária, o Governo de Pernambuco não tem clareza dos efeitos deste desenho de política pública para além de seu impacto fiscal.

A estrutura do programa se sustenta em pontos frágeis, apesar de promover intervenção em fatia substancial do mercado consumidor pernambucano.

1) Falha lógica na concepção e justificativa da intervenção, com expectativa causal não coerente.

É evidente que a tributação sobre o consumo, sendo o ICMS seu principal imposto, provoca distorções e ineficiências econômicas. Contudo, estas distorções não parecem ser coerentes com as possíveis justificativas de intervenção, dado que são falhas não são de mercado, mas de origem da própria estrutura administrativa, especificamente da administração estadual, que, desde a reforma de 1967, repassou a titularidade do ICMS aos Estados.

2) Imprevisibilidade do comportamento dos agentes diante dos incentivos.

Os incentivos podem direcionar a uma estrutura antagônica e não cooperativa entre beneficiários/consumidores e ofertantes no mercado informal, o que tende a gerar resultados deletérios para a economia popular.

A meta de promover a transição do comércio e atividades informais para formais pode gerar distorções problemáticas. No curto prazo, os incentivos podem levar a uma acentuada perda de receita para comerciantes informais, sem necessariamente ter resolvido o problema central. É fundamental ter em mente que mais de um sexto do mercado consumidor será impactado pela NFS.

Assim, ficam expostas as fragilidades deste modelo lógico de política pública de redistribuição, que tem grandes riscos de desvirtuar e distorcer as instituições econômicas, especificamente as atividades comerciais vinculadas ao estrato social sobre o qual se pretende intervir.

O ajuste necessário

O pacote fiscal enviado pelo Poder Executivo traz também aumentos de impostos no PL 2.097/2018, sob o pretexto de financiar os benefícios da Nota Fiscal Solidária, para o qual há uma estimativa de impacto fiscal de R$ 172, 5 milhões pelo lado da despesa. No entanto, enquanto as receitas adicionais passam a ser contabilizadas já no exercício de 2019, as despesas criadas pela Nota Fiscal Solidária só serão pagas a partir de 2020.

Ao mesmo tempo, o Governo de Pernambuco aumenta impostos e cria novas despesas em um momento delicado do ponto de vista fiscal. No último ano, o estado encerrou seu Relatório de Gestão Fiscal à beira do limite máximo de despesas com pessoal, que ocuparam 48,97% da Receita Corrente Líquida. Neste ano, tudo indica que a situação tende a se deteriorar ainda mais: o comprometimento da RCL com pessoal chegou a 47,38% no segundo quadrimestre de 2018, enquanto que a cifra havia sido de 47,09% no mesmo período do ano passado.

E não são apenas as despesas com pessoal que preocupam. Em 2019, o estado deve ter seu terceiro ano consecutivo em déficit primário e um déficit previdenciário 50,7% superior ao registrado no ano passado, chegando a R$ 3,7 bilhões de reais.

Tabela 2. Quadro-resumo dos déficits primário e previdenciário de Pernambuco (2017-2019)[3]

(em milhares de R$)

As projeções atuariais do RPPS apresentadas pela LDO 2019 mostram, ainda, que o déficit previdenciário cresce em ritmo exponencial. A tendência é que o Regime Próprio de Previdência dos Servidores canibalize cada vez mais recursos do orçamento destinado a áreas como saúde, educação e segurança.

Os dados revelam que Pernambuco precisará passar necessariamente por um ajuste fiscal para equilibrar receitas e despesas públicas, reduzir o peso da folha de pagamento sobre suas receitas e amenizar a insuficiência previdenciária. Segundo as projeções atuariais do Governo do Estado, o equilíbrio no RPPS deve acontecer após o longínquo ano de 2076.

Segundo os anexos da LDO 2019, o Governo do Estado e a consultoria atuarial “desenvolveram diversos estudos com o objetivo de implantar um plano de equacionamento para o déficit atuarial do Regime Próprio de Previdência dos Servidores”. Tais estudos deram origem às leis complementares 257 e 258, que instituem um regime de capitalização individual para os novos servidores do estado e um regime de previdência complementar.

A LCE 258/2013 determina que, a partir da efetiva implantação do Regime de Previdência Complementar, todos os novos servidores, exceto militares, serão vinculados a um plano capitalizado denominado Funaprev, sendo que aqueles que tiverem remunerações superiores ao teto do Regime Geral de Previdência Social poderão, voluntariamente, vincular-se à Previdência Complementar. No entanto, até hoje o Funaprev ainda não foi implementado.

A Fundação de Aposentadorias e Pensões dos Servidores do Estado (Funape) aguarda aprovação do PL 6088/2016 pelo Congresso Nacional, que permitirá que a entidade gestora da previdência complementar dos servidores federais, a Funprespexe, possa gerir planos de benefícios destinados a servidores de Estados e municípios.

Os servidores admitidos até a data da implantação do Funaprev e todos os militares, independentemente de sua remuneração e data de admissão, ficarão vinculados a um regime financiado por repartição simples, denominado Funafin.

Como não fazer um ajuste fiscal

Assim como havia feito em 2015, Paulo Câmara promove um amplo pacote fiscal que traz ênfase muito maior no aumento da arrecadação pela elevação da carga tributária, ao invés de concentrar esforços no corte de despesas, um expediente cada vez menos aconselhado pelo estado da arte da evidência empírica, explicado por este Mercado em artigo de Carlos Góes há mais de dois anos.

Em 2010, o relatório anual do FMI sobre a economia mundial analisou mais de 30 anos de dados para estimar o efeito de ajustes fiscais sobre a economia de países avançados. A principal conclusão é que, em média, aumentar impostos é muito pior para a atividade econômica e o desemprego do que cortar gastos, como pode ser visto nos gráficos abaixo.

A evidência mostra que, dois anos após o ajuste, aumentar impostos ao ritmo de 1% do PIB leva, em média, a uma contração econômica de 1,7% do PIB e a um aumento da taxa de desemprego em 0,7% . Alguns estudos apontam que o aumento na carga tributária afetou no fraco desempenho da economia brasileira na última década. Já cortar gastos tem um efeito muito mais ameno: um corte de gastos do tamanho de 1% do PIB leva a uma contração econômica de 0,2% e a um aumento do desemprego de 0,1% dois anos após o ajuste.

O economista Alberto Alesina, em conjunto com outros co-autores, analisando 17 países da OCDE, no período de 1978 a 2009, verificam que uma diminuição nos gastos tem seus efeitos sobre a economia anulados no médio prazo.

Além dos efeitos macroeconômicos, é importante verificar os efeitos perversos sobre as famílias de baixa renda. O projeto apresenta um conjunto de bens a serem tributados que não fazem parte da cesta de consumo dos mais pobres, que, em tese, só afetaria classes sociais de renda mais alta.

Porém, os efeitos da elevação de impostos sobre um setor tende a elevar, de forma indireta, o aumento dos preços de outros bens. Ocorrendo a aplicação de um imposto específico, o preço aumenta, reduzindo o excedente do consumidor, assim como reduz o excedente do produtor, provocando redução de bem estar. Parte destas perdas não são recuperáveis. Essa é a perda caracterizada como ‘peso morto’, ocorrida com o desequilíbrio de mercado consequente da elevação de impostos.

Em uma análise sobre a tributação no Brasil, pesquisadores do IPEA concluíram que a política de elevação de impostos sobre o consumo, “além de alterar os preços relativos, ao aplicar isenções e privilégios fiscais, é regressiva e onera relativamente mais as famílias de renda inferior”.

Conclusão

Diante do exposto até aqui, nos parece evidente que a criação de um complexo benefício assistencial serve como pano de fundo para um incremento significativo da carga tributária pernambucana. Conforme demonstrado por farta evidência, aumentos de impostos trazem efeitos deletérios prolongados sobre a atividade econômica e o nível de emprego da população.

Para além disso, a própria Nota Fiscal Solidária, além de seu impacto fiscal, traz efeitos negativos para uma parcela relevante do ambiente comercial do estado, criando um sistema de incentivos prejudiciais à economia popular no curto prazo.

A criação de um benefício social equivalente ao “décimo-terceiro” do Programa Bolsa Família poderia ter sido proposta em termos mais simples e com menor impacto negativo sobre a economia estadual. Por que não se cogitou a criação de um programa assistencial pago diretamente ao cidadão, financiado por meio da redução de despesas? Por que o governador aumenta impostos se, durante a campanha eleitoral, havia garantido à população que os recursos do Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza eram suficientes para bancar o benefício?

Por sinal, redução de despesas precisa ser a palavra de ordem para os gestores públicos pernambucanos a partir de 2019. A Assembleia Legislativa custa mais de meio bilhão de reais por ano aos pagadores de impostos; o estado gasta mais de R$ 66 milhões com publicidade governamental; R$ 52,8 milhões com serviços gráficos, de emolduração e encadernação… o ajuste fiscal precisa começar a cortar na carne. Enquanto o Governo do Estado não entender isso, quem mais perde é a população mais vulnerável.

Agradecimentos

Os autores agradecem a Gabriel Nemer Tenoury, pela ajuda na tabulação dos dados de beneficiários do Bolsa Família na PNAD Contínua de 2017; Deborah Bizarria, por suas sugestões e opiniões acerca do temas abordados neste artigo; Pedro Menezes, pela revisão conceitual, bem como toda a equipe do Instituto Mercado Popular. Eventuais erros e omissões são inteiramente de nossa responsabilidade.

Notas de rodapé

[*] Pedro Neves Holanda é economista (UFAL) e colunista da Rádio CBN de Caruaru (PE). André Spigariol é jornalista (USP) e Relações Públicas do Instituto Mercado Popular.

[1] Fazem parte da cesta básica pernambucana os seguintes itens: gás de cozinha, feijão, arroz, açúcar, carne, charque, tilápia, sardinha em lata, frango, ovos, sal, manteiga, manteiga de garrafa, queijo de manteiga, iogurte em embalagem de 1.000 gramas, leite em pó, café, farinha de mandioca, fubá, óleo de soja, papel higiênico, sabão em tablete, xampu e sabonete. (Lima, 2018)

[2] Ao dividirmos domicílios em famílias, separamos agregados (condição 15 – não parentes que não compartilham despesas), pensionistas (17), empregados domésticos e familiares de empregados domésticos (18 e 19).

[3] 2018 e 2019: projeções LDO

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