Breno Costa, um dos jornalistas de The Intercept Brasil, o site do premiado jornalista americano Glenn Greenwald, cometeu alguns erros de análise orçamentária ao publicar sua avaliação do Projeto de Lei Orçamentária Anual que o governo enviou ao Congresso para 2017. Costa usou projeções defasadas para o orçamento de 2016, o que torna impossível que sua análise seja confiável.
Qual foi a análise feita e qual é o problema?
The Intercept Brasil comparou a proposta para o orçamento de 2017, do Governo Temer, com a proposta orçamentária para 2016 enviada ao Congresso pela Presidenta Dilma em setembro de 2015. O problema é que tal proposta presumia um crescimento do PIB de 0,2% em 2016, enquanto hoje se espera que haja uma forte contração de -3,3%.
Naturalmente, como se baseava numa projeção do PIB errada, o orçamento de 2016 não se materializou. Isso ocorreu porque a arrecadação e os gastos do governo, normalmente, se movem junto à atividade econômica.
Para entender isso, é só você lembrar que, com menos atividade econômica, as empresas faturam menos e há um aumento do desemprego. Com isso, o governo também arrecada menos imposto sobre a renda de pessoas e empresas. Essa relação é o que, em economês, se denomina de “elasticidade” entre a arrecadação do governo e o ciclo econômico.
Por isso, quando o governo erra sua previsão do PIB ao entregar o projeto de lei do orçamento, em geral ele também erra suas previsões sobre arrecadação. Essa relação é expressa no gráfico abaixo – e ela é bem forte.
Uma relação similar também ocorre, embora seja um pouco mais fraca, quando se analisa o lado das despesas. Ela é mais fraca porque as despesas são mais “rígidas” – o que significa que é muito mais difícil para o governo cortar gastos, mesmo em época de recessão. Por exemplo, a lei proíbe o governo de demitir funcionários públicos que têm estabilidade, o que significa que ele tem que continuar a pagar salários, independentemente de ser ou não um momento de crise. Mesmo assim, parte das despesas, como as transferências que o Governo Federal faz para estados e municípios, em geral flutuam junto ao crescimento econômico.
E para 2016, o que isso significa?
À medida em que o tempo passa e o governo incorpora mais informação sobre a situação real da econonomia, ele passa a atualizar suas previsões. A cada dois meses, o Ministério do Planejamento publica um relatório com atualizações sobre as despesas e receitas do governo. No mais recente deles, o governo já tinha revisado significativamente sua previsão de receitas – o que mostra que o documento utilizado pelo The Intercept para sua análise estava desatualizado.
Já no caso dos gastos do governo, é preciso ir mais nos detalhes para se entender o que realmente está acontecendo. Isso porque há vários tipos de gasto que se comportam de forma distinta.
Gastos obrigatórios aumentam com a recessão econômica (com mais gente desempregada, por exemplo, há mais gastos com seguro desemprego) e os gastos de custeio do governo (gastos com a manutenção da própria máquina do governo) em geral não se movem muito. Já investimentos e gastos não obrigatórios foram reduzidos significativamente. Essa tendência já existia desde o começo de 2015, sob Dilma – de modo que não é uma proposta do novo governo.
Os gastos não obrigatórios do governo são chamados de gastos “discricionários”. Eles incluem, por exemplo, investimentos (como o PAC) e a parte não obrigatória dos gastos com saúde, educação e desenvolvimento social. Todos estes já vinham sendo reduzidos com Dilma – e é provável que os cortes sob Temer também se concentrem nessa parte “discricionária”.
Por que esses cortes acontecem?
Cortes nessas áreas sociais ocorreram mesmo sob um governo que tende a ter uma preocupação social mais forte – como era o de Dilma Rousseff. Por que isso acontece? A realidade é que o governo federal só pode realocar cerca de 20% do orçamento federal. Os outros 80% são despesas que, por causa da legislação, o governo não tem discrição para decidir se vai gastar ou não.
Dada essa restrição, quando há uma queda tão grande nas receitas como há durante uma recessão, caso não haja espaço para aumentar a dívida pública de forma sustentável, o governo não tem opção senão cortar parte desses 20% sobre os quais ele tem discrição. É por isso que tanto o governo de Dilma quanto o de Temer fizeram cortes nessas áreas.
Não vai ser possível saber exatamente qual vai ser a variação proposta por Temer em relação a áreas desses 20% sobre os quais o governo tem discrição até o fim do ano. Mas, uma boa aposta é que grosso modo o foco de cortes não seja muito diferente daqueles implementados pelo governo Dilma. Ambos buscam cortes em áreas como o PAC e o Minha Casa Minha Vida e em investimentos extraordinários em áreas de desenvolvimento social – porque deixar de pagar salários, abonos e aposentadorias, por exemplo, simplesmente não é uma opção.
Conclusão (resumo tl;dr)
Comparar o Projeto de Lei Orçamentária de 2016 com o de 2017, como fez The Intercept, é um erro analítico, porque o projeto enviado ao congresso em setembro de 2015 tinha previsões irreais sobre o crescimento da economia – e a previsão de gastos e arrecadações está sempre ligada ao crescimento da economia. Melhor teria sido analisar o que de fato aconteceu com a arrecadação e os gastos do governo. Ao fazer isso, se perceberia que a previsão para receitas não vai ser alcançada e os gastos discricionários nas áreas sociais (bem como de investimentos) já têm caído desde o início de 2015. Governos, independentemente de sua ideologia, fazem esse tipo de corte, porque eles somente têm controle efetivo sobre 20% do orçamento federal.
Anexo de dados
- Resultado Primário do Governo Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
- Relatório de Atualização Orçamentária (Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do Terceiro Bimestre de 2016): Ministério do Planejamento.
- Leis Orçamentárias Anuais e Projetos de Leis Orçamentárias Anuais: Repositório do Senado Federal.
- Índice de Inflação (IPCA): IBGE.
- Contas Nacionais Trimestrais: IBGE.
